第三課   政府的體制   講義

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一、        民主國家的政府體制

民主國家政府體制的組成原理與類型	依國家元首產生方式 依組成分子的地位 (中央與地方政府權力劃分) 國體 政體   中央政府體制 國家 國體 地方政府權力來源 地方政府自主性 君主 民主 內閣制 英國、日本等 單一國 中央 政府 較低 (我國、日本、南韓、義大利、法國等) 專制 沙烏地阿拉伯 共和 民主 內閣制 德國 聯邦國 憲法直接保障 較高 (美、德、瑞士、墨西哥、印度) 總統制 美國、南韓 等 混合制 法國、我國等 專制 中華人民共和國、北韓
	邦聯:是兩個或兩個以上的國家為了某些目的而組成的聯合體。即一個國家內，由不同的主權獨立區域組成的主權聯盟，各區域本身在外交、法律和軍事上具備完全獨立的主權，彼此間的契約關係屬於國際條約，只是在軍事、外交等方面聯合行動。美國和加拿大曾分別在十八、十九世紀實行過邦聯制，目前世界上沒有一個國家實行邦聯制，前蘇聯在十年前解體後組成的「獨立國協」有邦聯制成分，但更接近鬆散的國際政治聯盟。
	行政權與立法權關係 政府首長民選與否 任期是否固定 內閣制 權力融合、既聯合又對抗 否，由國會最大黨擔任或組聯合政府 否，由信任制與解散制決定 總統制 權力分立、既分立又制衡 是，由人民直接或間接選舉產生 是，總統、國會議員任期皆固定 混合制 權力分享、既分權又共享 是，由人民直接或間接選舉產生 是，總統任期固定，國會可能因解散制而提前改選
英國內閣制的特徵與運作	元首 權力 信任制度 副署 制度 行政、國會關係 採用內閣制國家 虛位 (主持儀式、簽署公布法令、受與榮典等象徵 權力；穩定政局) 有 元首公布法律 需要內閣副署 1.                  首相一般是國會多數黨黨魁，若某一政黨席次未過半或小黨林立就必須成立聯合內閣。內閣集體對國會負責。 2.                  行政權、立法權合一，司法獨立。 3.                  實際政治運作中內閣領導國會，但在制度上，國會高於一切。國會有質詢權、立法權、預算審查權、政策審議權等，可以對內閣行使不信任投票(倒閣)，而內閣可以解散國會。 4.                  上議院:由王室後裔、世襲貴族、中身貴族擔任，下議院由人民選舉產生，5年選一次。 5.                  行政有立法支持，可加強政府效能，政策較易貫徹，不易造成政治對立。但各黨派間若無法合作政府較會處於不穩定狀態。 1.英國 2.比利時 3.荷蘭 4.德國 5.日本等
美國總統制的特徵與運作	元首權力 信任制度 副署 制度 行政、國會關係 採用 國家 實權 (代表國家、 統帥 三軍 ) 無 元首是最高行 政長 不需要副署 1.                  總統由選舉人團選舉產生、國會議員由人民選舉產生，分別向人民負責。 2.                  總統可運用否決權覆議國會通過的議案，但若國會兩院[均再以2/3多數決通過，無論總統簽署與否，自動生效。 3.                  國會可行使立法權、預算議決權、人事同意權來制衡總統。總統不能提法案、與外國締結條約須參議院同意。 4.                  法院有司法權，但聯邦法院法官由總統提名參院同意後任命。 5.                  國會對總統有彈劾權(眾院1/2提案→參院2/3通過，即被解職)。 6.                  若行政立法衝突不斷，易造成政治僵局。 1.美國 2.拉丁美洲多數國家 3.亞洲及 非洲新興工業國家
法國混合制的特徵與運作	元首 權力 信任 制度 副署 制度 行政、國會關係 採用混合制國家 總統 總理 皆有 實權 有 部份要副署 1總統(5年)、國會議員民選，分別向人民負責。國會採參議院(6年)和國民議會(5年)的兩院制。 2.國民議會可行使立法權、預算審查權、預算議決權、人事同意權、彈劾權(內閣)及提不信任案等。 3.總統掌外交、國防，任免文武官員、公布法律、提出國情咨文、開特別會議需要副署；任免總理、提請全國公民複決、國會通過不信任案或諮詢總理兩國院院長後解散國民議會及發布緊急措施則不須副署。 4.總理負責內政、經濟、交通與教育等。 5.雙首長制是以總統為權力中心所設計的政體，國會及內閣地位權力皆被削弱與縮減 。例如:總統對於國會通過的法律或部分法條得要求國會覆議，國會不得拒絕。 6.總統多任命國會多數黨領袖為總理，若總統、總理不同政黨即為「左右共治」，此時總統只能擁有憲法賦予的國防、外交權力。若總統、總理雖不同政黨而可以相安稱為「絲絨共治」 。 1.法國 2.芬蘭 3.奧地利等
瑞士委員制的特徵與運作	元首 權力 信任 制度 副署 制度 行政、國會關係 聯邦總統除特殊職權外，與其他行政委員同。 無 政策集體決策 1.行政權屬於行政委員會，委員由國會選出，不得為議員或法官，政策集體決定。 2.聯邦總統是瑞士聯邦委員會的成員之一，每一任期為一年。 3.行政權在國會之下，不能離開國會而獨立、不能與國會抗衡。國會是一切決策權力來源，通過政策或法律，委員會必須遵行，唯公民可複決改變之。 4.行政委員會以創制複決控制國會，反映民意，可防止公共事務過度政治化，但也易為獨裁者用來否定議會的政治工具。 5.國會對委員會沒有罷免權，委員會對國會也沒有解散權。此制度優點是能有效防止專制，缺點是責任不明。
各種政府體制優缺點之比較	政府體制 優     點 缺    點 內閣制 1.      政府較有效率:行政立法合一，增進政府效率。 2.      制度彈性:內閣國會衝突藉由辭職或改選訴諸民意解決，可避免政治僵局。 3.      展現民意政治、責任政治精神:透過不信任案倒閣與解散國會重新改選，讓民意直接決定。 1.      專權危機:在野黨若缺乏有效制衡力量，有可能會產生民主危機。 2.      政治不穩:當多數政黨組聯合政府時，易造成政治不穩定。 總統制 1.      行政權穩定:總統事權統一、責任集中、歸屬明確，行政效率高。 2.      政治穩定:任期固定、政局較安定。 3.      人權保障:三權分立相互制衡，使人民權利獲得保障。 1.      政治僵局:當總統與國會多數不同政黨時，易產生對立而產生政治僵局。 2.      制度缺乏彈性:總統國會議員皆有任期保障，無法以不信任案或解散國會來訴諸民意。 3.      總統權力過大:易造成強人政治或獨裁政治。 混合制 1.      解決內閣制的缺點:強化總統行政權，改善政府效率不彰的弊病。 2.      解決總統制的缺點:不信任制與解散國會制化解行政立法的政治僵局，使政府不受國會的牽制積極行政。 1.      權責不對等:偏向總統制時易產生總統有權無責，總理有則無權，國會無法有效監督。 2.      行政權分裂:左右共治時，權力區分不甚明確，彼此相互牽制，行政效率低落。

二、            我國的中央政府體制

總統	1.    人民直接選舉(1996年第九屆起)、總統副總統聯合提名、相對多數制、任期四年、連選得連任一次。 2.    職權:國家元首對外代表國家、統帥三軍、依法公布法律、發布緊急命令、宣佈戒嚴、任免文武官員、授予榮典、行使大赦、特赦、減刑及復權之權、行使締結條約及宣戰媾和之權、院與院間爭議處理權、得設國家安全會議及所屬國家安全局。對「防禦性公投」事項可交付公民投票。 3.    部分副署:總統依法公布之法律、發布命令須經行政院院長副署。但總統任命行政院院長、經立法院同意之人事任免及解散立法院的命令，不須其副署。 4.    職權行使限制: (1)    總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置，並於10內提交立法院追認，立法院若不同意，該緊急命令無效。 (2)    總統於立法院解散後發布緊急命令，立法院應於三日內自行集會，並於開議七日內追認之。但於新任立法委員選舉投票日後發布者，應由新任立法委員於就職後追認之。如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。 (3)    總統行使締結條約、宣戰、媾和、大赦、特赦、減刑與復權，也須行政院會之決議。凡此均顯示行政權係由行政院院長控制，總統的大多數權力，皆受制於行政院院長。 5.     被動解散國會權:總統於立法院通過對行政院院長之不信任案後十日內，經諮詢立法院院長後，得宣告解散立法院。但總統於戒嚴或緊急命令生效期間，不得解散立法院。立法院解散後，應於六十日內舉行立法委員選舉，並於選舉結果確認後十日內自行集會，其任期重新起算。立法院經總統解散後，在新選出之立法委員就職前，視同休會。 6.     總統副總統缺位時:副總統缺位時，總統應於三個月內提名候選人，由立法院補選，繼任至原任期屆滿為止。總統、副總統均缺位時，由行政院院長代行其職權，並依本條第一項規定補選總統、副總統，繼任至原任期屆滿為止。
行政院	1.  行政院院長由總統直接任免，為國家最高行政首長，主導國家行政事務，向立法院負責。各部會首長及不管部會(不只管一個部)政務委員則由院長提請總統任命。 2.  行政立法互動關係: (1)                      行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。 (2)        立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。 (3)                      覆議權:行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案，應於送達十五日內作成決議。如為休會期間，立法院應於七日內自行集會，並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議或辭職。 (4)                      不信任案與限制:立法院得經全體立法委員三分之一以上連署，對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後，應於四十八小時內以記名投票表決之。如經全體立法委員二分之一以上贊成，行政院院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院；不信任案如未獲通過，一年內不得對同一行政院院長再提不信任案。
立法院	1.     為國家最高立法機關，行使立法權、質詢權、人事同意權、緊急命令追認權、彈劾權、罷免權等。議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。得聽取總統國情報告。 2.     立法委員自第七屆(2008年)起113人(地區立委73人，每縣市至少1人，原住民立委平地山地各3 人，不分區及僑選立委34人)，任期四年，連選得連任，單一選區兩票制。立法委員除現行犯外，在會期中，非經立法院許可，不得逮捕或拘禁。 3.     總統、副總統罷免案須經全體立法委員1/4之提議，全體委員2/3同意後提出，並經台灣地區選舉人總額1/2投票，有效票1/2同意時才通過罷免。 4.     立法院提出總統、副總統彈劾案，須經全體立法委員二分之一以上之提議，全體立法委員三分之二以上之決議，聲請大法官審理，經憲法法庭判決成立時，被彈劾人應即解職。 5.     修憲案、國土變更案經立法委員須經全體立法委員1/4之提議，全體委員3/4出席，出席委員3/4之決議，並公告半年後，經台灣地區選舉人總額1/2投票，有效票1/2同意時才得修正或變更之。
司法院	1.    為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒。 2.    司法院設大法官15人，並以其中一人為院長一人為副院長，由總統提名，經立法院同意任命之。司法院大法官除法官轉任者外，不適用有關法官終身職待遇之規定。任期8年，不分屆次，個別計算，並不得連任。但並為院長、副院長之大法官，不受任期之保障。 3.    大法官會議解釋憲法、統一解釋法律及命令，並組成憲法法庭審理總統、副總統之彈劾及政黨違憲之解散事項。 4.    司法院所提出之年度司法概算，行政院不得刪減，但得加註意見，編入中央政府總預算案，送立法院審議。
考試院	1.    為國家最高考試機關，設置考選部、銓敘部、公務人員保障暨培訓委員會。掌理考試、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休事項及公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。 2.    考試院置院長、副院長各1人、考試委員19人，均特任，由總統提名，經立法院同意任命之，任期6年。考試委員須超出黨派以外，依據法律獨立行使職權。考試院的政策及有關重大事項，都需經過考試院會議討論決定，採合議制。
監察院	1.     為國家最高監察機關，監察院設監察委員29人，並以其中一人為院長，一人為副院長，任期六年，由總統提名，經立法委院同意任命之。不得兼任其他公職或執行業務。 2.     透過彈劾、糾舉及審計權來追究公務人員違法失職。 (1)   監察院經各該委員會之審查及決議，得提出糾正案，移送行政院及其有關部會，促其注意改善。 (2)   監察院對於中央及地方公務人員，認為有失職或違法情事，得提出糾舉案或彈劾案，如涉及刑事，應移送法院辦理。 (3)   監察院對於中央、地方公務人員及司法院、考試院人員之彈劾案，須經監察委員二人以上之提議，九人以上之審查及決定，始得提出。 3.     監察院為行使監察權，得向行政院及其各部會調閱其所發布之命令及各種有關文件。 4.     監察委員須超出黨派以外，依據法律獨立行使職權。 5.     監察委員在院內所為之言論及表決，對院外不負責任。 6.     除現行犯外，非經監察院許可，不得逮捕或拘禁。 7.     監察院設審計長，由總統提名，經立法院同意任命之。

三、            我國的地方政府體制

中央與地方權限的劃分	1.中央集權制:事權集中於中央政府，地方是中央的派出機關，不能自作主張，受中央監督，日本、法國屬之。 2.地方分權制:國家統治權力有一部分歸屬地方政府，權限劃分規定於憲法，地方自主權包括行政、立法、司法權，美國屬之。 3.均權制:事務性質有全國一致者劃歸中央，有因地制宜者劃歸地方，地方自治權包括行政權、立法權，我國屬之。
地方自治團體	1. 地方自治團體：指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體。省政府為行政院派出機關，省為非地方自治團體。 2. 地方劃分為省、直轄市。省劃分為縣、市 (以下稱縣 (市) ) ；縣劃分為鄉、鎮、縣轄市 (以下稱鄉 (鎮、市) ) 。直轄市及市均劃分為區。鄉以內之編組為村；鎮、縣轄市及區以內之編組為里。村、里 (以下稱村(里) ) 以內之編組為鄰。   3. 直轄市 :台北市、新北市、台中市、台南市、高雄市 4. 縣:桃園縣、新竹縣、苗林縣、南投縣、彰化縣、雲林縣、嘉義縣、屏東縣、台東縣、花蓮縣、宜蘭縣 5. 市:基隆市、新竹市、嘉義市
地方政府組織	1.省(虛級化、行政院派出機關):不再是地方自治團體，辦理省政府行政及行政院交辦事項、監督縣(市)自治事項。設省政府及省諮議會，省政府委員九人，一人擔任主席；省諮議會議員五至二十九人，省府委員及省諮議會議員皆由行政院院長提請總統任命。 2.直(院)轄市:地方自治團體，設市政府及市議會，市長、市議員由市民選舉產生。 3.縣(市):最早實施地方自治的單位，設縣(市)政府及縣(市)議會，縣市長、縣市議員由選民選舉產生。 4.鄉(鎮、市):是地方自治團體，設鄉(鎮、市)政府、鄉(鎮、市)民代表大會，鄉(鎮、市)長、鄉(鎮、市)民代表由選民選舉產生。 **地方制度法第四條: 1. 人口聚居達一百二十五萬人以上，且在政治、經濟、文化及都會區域發展上，有特殊需要之地區得設直轄市。 2. 縣人口聚居達二百萬人以上，未改制為直轄市前，於第三十四條、第五十四條、第五十五條、第六十二條、第六十六條、第六十七條及其他法律關於直轄市之規定，準用之。 3. 人口聚居達五十萬人以上未滿一百二十五萬人，且在政治、經濟及文化上地位重要之地區，得設市。 4. 人口聚居達十五萬人以上未滿五十萬人，且工商發達、自治財源充裕、交通便利及公共設施完全之地區，得設縣轄市。 5. 本法施行前已設之直轄市、市及縣轄市，得不適用第一項、第三項及第四項之規定。
地方與中央政府關係	1.監督關係:中央政府可對地方政府的自治事項就其組織、立法、財政、人事、執行等面向行使監督權。 2.委辦關係:中央政府可以立法將權限內的事務委託地方政府辦理並令其負起全責。或依法令委託地方政府執行，由中央監督及指揮。 3.補助關係:中央政府在考量地方與地方間的均衡發展，或使地方施政維持一定標準，可以由國庫補助地方，促進地方自治之實行，而地方對於中央亦有協力支援的義務。
府際關係的改變	1.      府際關係:泛指中央與地方政府上下層級間，以及地方與地方政府間，或不同政府部門間的互動關係。 2.      夥伴的府際關係:府際關係的形式不再只是上下層級或同層級關係，也是合作、結盟關係，例如:花博主辦單位雖是台北市，但需要中央與各縣市政府協助，才讓活動完滿落幕；又如:在中央統籌下，台北市與新北市共同整治淡水河。
地方治理	1.      地方治理:指由政府以及公、私組織和志願性團體等民間組織互動，所形成的一種多重網絡關係，共同處理、治理基層公共事務。如:三峽老街，即結合政府、社區營造團體、廠商共同合作，促進地方繁榮。 2.      民間與第三部門的參與:在政府權力下放，並賦予權力時，社區總體營造的推動，儼然為地方治理注入源源不絕的活力與能量，共同參與公共事務。
政府間爭議處理	地方制度法77條: 1.    中央與直轄市、縣 (市) 間，權限遇有爭議時，由立法院院會議決之； 2.    縣與鄉 (鎮、市) 間，自治事項遇有爭議時，由內政部會同中央各該主管機關解決之。 3.    直轄市間、直轄市與縣 (市) 間，事權發生爭議時，由行政院解決之； 4.    縣 (市) 間，事權發生爭議時，由內政部解決之； 5.    鄉 (鎮、市) 間，事權發生爭議時，由縣政府解決之。

 

英國內閣制、美國總統制、法國雙首長制與我國政府體制之比較
政府體制	英國內閣制	美國總統制	法國雙首長制	我國現制 (改良雙首長制)
元首地位	虛位(國家象徵)	實權	部分實權	部分實權
元首產生	世襲	選舉人團選出	人民直選 (絕對多數)	人民直選 (相對多數)
行政權歸屬	首相及內閣(集體決策)、國會議員得兼任行政官員。	總統	總統:重大決策、國防、外交，總理:一般內政。	總統:國家安全(含外交)； 行政院院長:內政
最高行政長官產生方式	國會產生:多數黨黨魁，組內閣(國務院)。	總統任命行政官員，國務卿為其幕僚長。	總統任命總理，不必經國會同意。	總統任命行政院院長，不必經國會同意。
副署權	元首公布法令須首相或內閣官員副署	不須副署。	總統公布法令部分須總理副署。	總統公布法令部分須行政院院長副署。
抵抗權 (制衡機制)	內閣:解散國會權 國會:倒閣權	總統:覆議權 國會:若國會議員2/3維持原議	總統:解散國會權、覆議權 國會:倒閣權	行政院院長提出覆議總統核可，若國會議員超過1/2維持原議；國會提出倒閣權，總統詢問立法院院長後可被動解散國會。
國會	兩院制 上議院:世襲貴族、宗教貴族、法律貴族及終身貴族組成，除法律貴族外均為無給職。 下議院:人民選出。下議院通過法案，限制上議院有否決權。	兩院制 參議院:人民選出，每州2人，任期6年。 眾議院: 人民選出，依人口決定，目前435人，任期2年。眾議院通過的法案只要有1/2反對，即不通過。	兩院制 參議院:地區團體選出 國民院:人民選出 法案:由國會兩院相繼審議，以謀求條文的一致及兩院的通過。修憲、重要法案、條約案、聯邦協議認可等必要時交由人民複決。	一院制 立法院:立法委員由人民選出，任期四年。 罷免總統、副總統案；修憲案由立法委員依法定程序提出通過後，交由公民複決。彈劾總統、副總統案提出後交由大法官所組之憲法法庭審理。